Elementos Fundamentales en el Cálculo de Dietas Parlamentarias
A nivel internacional, no existe uniformidad respecto a los mecanismos que determinan el monto de dietas y asignaciones parlamentarias. La realización de un análisis de derecho comparado arrojó como resultado la identificación de tres modalidades para determinar las dietas y asignaciones: 1) determinación por Ley, 2) autodeterminación y, 3) existencia de comisiones especiales internas o externas.
Independiente de la dificultad de comparar sistemas jurídicos internacionales, como es evidente, la regulación constitucional no se encuentra dentro de las tendencias internacionales de derecho para regular y fijar la dieta parlamentaria. Chile es el único de los países estudiados que regula esta materia en la Constitución.
Así, el actual Artículo 62 de la Carta Fundamental señala que "Diputados y Senadores percibirán como única renta una dieta equivalente a la remuneración de un Ministro de Estado incluidas todas las asignaciones que a éstos correspondan". La regulación constitucional de esta materia encuentra su fundamento en evitar sean los mismos parlamentarios, sujetos receptores de la remuneración, quienes al mismo tiempo determinen el monto de éstas.
En cuanto a nuestra tradición jurídica nacional la regulación constitucional de las dietas parlamentarias es también una excepción: ni siquiera la Constitución inmediatamente anterior a la que nos rige consideraba esta regulación. Por otro lado, la regulación de las asignaciones parlamentarias, esto es, aquellos fondos que son otorgados a los parlamentarios para, entre otros, contratar personal técnico y administrativo, cubrir gastos operacionales o contratar la realización de asesorías externas con el objetivo de asegurar el cumplimiento óptimo de su función, están consagradas a nivel legal en la ley 20.447 y reguladas, de acuerdo a esa norma, por el Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias y el Comité de Auditoría Parlamentaria.
Además de la experiencia comparada, también un argumento de igualdad ante la ley, o más bien, igualdad en la ley, habla en contra de una regulación constitucional de estos sueldos. Las sociedades modernas se oponen a las diferencias estructurales que establezcan órdenes jerárquicos rígidos y categorías de ciudadanos. Es en este sentido, que debe tenderse a generar regímenes que, si bien pueden contener diferencias, no deben dotar de privilegios.
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Asimismo, resulta desacertada e imprecisa la asimilación de la dieta parlamentaria a la remuneración de los Ministros de Estado más todas sus asignaciones. En términos generales, ya que no todos ellos reciben el mismo salario, los Ministros de Estado reciben un sueldo base al cual se suman distintas bonificaciones, incrementos y asignaciones, muchas de cuales resulta incomprensible sean utilizadas para incrementar la dieta parlamentaria.
Es decir, la determinación de las rentas que reciben los Ministros de Estado es un entramado complejo de distintas leyes y asignaciones que están pensadas desde la función ministerial, difícilmente aplicable a la labor parlamentaria sin ulterior adecuación o cuya modificación conlleva mayor oscuridad de la forma específica en que se determina la dieta parlamentaria.
En consecuencia, la consagración en la Constitución Política de la República, si bien busca sacar de la competencia de los congresistas la decisión sobre su propia dieta, tiene por resultado meramente una regulación indirecta y rígida por la vía de fijación en referencia a la remuneración de los Ministros. Sin embargo, al estar la remuneración de los Ministros fijada por un conjunto de leyes que otorgan distintos montos de asignaciones, los parlamentarios tienen injerencia indirecta sobre sus remuneraciones.
La regulación por vía legal se condice con el modo de determinación de las demás remuneraciones de los servidores públicos, permite igualmente un control por parte de la Cámara revisora y promueve una disposición a la austeridad por deberse cuenta pública a los ciudadanos sobre los motivos que justifican la decisión adoptada, sin poder excusarse en que un cuerpo normativo impone ex ante la determinación.
La función legislativa o de creación de normas jurídicas es realizada por medio del parlamento, como órgano representativo de la voluntad ciudadana. Es por eso, que no es casual que el Código de Bello, defina la ley como “una declaración de la voluntad soberana que manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite”.
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En este contexto, el Congreso Nacional como ente es un órgano del Estado, que representa un poder del estado. Consecuencia de lo cual, sus remuneraciones, asignaciones y demás ingresos que provienen de su función parlamentaria, emanan directamente de fondos públicos, es decir, son desembolsados por el Estado, representado por el Fisco de Chile, y contemplados íntegramente por la ley de presupuesto que se aprueba todos los años en el Congreso Nacional.
En este sentido se puede conceptualizar la dieta parlamentaria como “la remuneración recibida por los parlamentarios por el desarrollo de sus respectivas funciones”. Desde su incorporación en nuestro sistema jurídico, se sostuvo que “la función parlamentaria requiere una dedicación jornada completa, por lo cual, si el congreso debe ser un órgano representativo de todos los sectores de la sociedad y un órgano de integración política y social, no puede ser el cargo parlamentario gratuito, ya que ello marginaría de la función parlamentaria a amplias capas sociales del cuerpo político, las cuales solo pueden ejercer la función parlamentaria si ella tiene remuneración que les posibilita solventar el sustento familiar, además de los gastos de previsionales y de salud.
En esta perspectiva, la dieta parlamentaria no es objeto de cuestionamiento en cuanto a su legitimidad, sino precisamente por su cuantía, atendiendo el promedio de remuneraciones de la mayoría de los ciudadanos del país. Lo anterior, pese a que la Constitución buscó establecer un parámetro objetivo para su determinación en relación a la remuneración de un Ministro de Estado, este ha sido objeto de críticas por su monto.
La Constitución de 1925 incorporó la idea de la dieta parlamentaria, luego de un debate amplio y controvertido, atendido que la Constitución de 1833 nada decía al respecto, y sólo mediante una reforma constitucional en el año 1892 se estableció que la función parlamentaria era gratuita. La carta de 1925 “precisó que sólo en virtud de una ley se podía fijar la remuneración de que gozarían los diputados y senadores. Las modificaciones a ellas sólo regirían en el período legislativo siguiente al de su aprobación. En definitiva, la Constitución de 1925 le entregó a legislador la facultad de fijarse la remuneración sin indicar un monto.
La Constitución de 1980 optó por homologar la dieta parlamentaria con los ingresos que percibe un Ministro de Estado incluyendo todas sus asignaciones, en opinión del profesor Zapata “en esta norma constitucional hay un reconocimiento de una dieta parlamentaria cuyo monto se estima suficiente y una estrategia para evitar que sea el propio Parlamento el que defina el monto de la misma.
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Coherente con los planteamientos antes señalados, teniendo presente la permanente necesidad de legitimación en esta importante institución, y a objeto de precaver dificultades en áreas relevantes del interés nacional, al percibir la dieta como un privilegio y que podrían ser entendida como una afectación del principio de igualdad ante la ley es que se requiere una nueva fórmula para su determinación.
Durante las últimas semanas ha vuelto a instalarse el debate sobre el monto de la dieta parlamentaria a raíz de dos proyectos impulsados originalmente por los H. Diputados Gabriel Boric y Giorgio Jackson. El año 2014, el Centro de Investigación Periodística (CIPER Chile), publicó en su sitio web un completo estudio sobre las remuneraciones parlamentarias en Chile en relación con el panorama que presentan los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
Al comparar a Chile con los países de la OCDE, se observó que el salario anual de un diputado de $103.265.772 (pesos chilenos), equivalente a US$252.505 (ajustado por paridad del poder adquisitivo, PPA) era el más alto del grupo.
En el caso de la relación entre dieta parlamentaria e ingreso mínimo, Chile ocupaba el segundo lugar, ya que los parlamentarios percibían 40 veces el ingreso mínimo. Sin perder de vista estos datos recién expuestos, cabe tener presente que según la Encuesta Suplementaria de Ingresos (ESI) 2016, elaborada por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), durante el año 2016, el ingreso laboral promedio de la población ocupada en el país se ubicó en $517.540 neto mensual, mientras que el ingreso mediano -el que recibe un individuo ubicado en la mitad de la distribución de ingresos, ordenados de menor a mayor - llegó a $350.000 neto mensual.
La situación expuesta debe invitar a un debate sincero, alejado de posiciones simplistas y de defensas corporativas. La brecha entre la remuneración de representantes y representados es real, existe aquí y ahora y es de las mayores del mundo. Esta realidad no puede menos que pugnar con las bases de un Estado Constitucional Democrático contemporáneo.
No está en debate la conveniencia de que exista una remuneración adecuada a las funciones esenciales que desempeñan las altas magistraturas estatales. Lo que está en justo entredicho es la desproporción existente entre las dietas percibidas por estas autoridades y la propia realidad económica y social del país. La combinación de todos estos elementos lleva casi ineludiblemente a la formación de un juicio público que termina concibiendo las dietas y asignaciones como un privilegio y no como una necesaria y justa retribución por las altas funciones desempeñadas.
Tabla Comparativa de Dietas Parlamentarias en la OCDE (2014)
| País | Salario anual de un diputado (USD, ajustado por PPA) | Relación entre dieta parlamentaria e ingreso per cápita | Relación entre dieta parlamentaria e ingreso mínimo |
|---|---|---|---|
| Chile | 252,505 | 11.8 | 40 |
| Turquía | N/A | 6.3 | N/A |
| México | N/A | 5.6 | N/A |
| Italia | N/A | 5.1 | N/A |
Fuente: CIPER Chile, 2014.
Dieta parlamentaria: así funciona el sistema que la modifica - #T13TeExplica
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