La Dieta Parlamentaria en Chile: Un Recorrido Histórico y Debate Actual
El monto que perciben diputados y senadores ha generado debate en otros momentos de la historia republicana, tal como hoy. Este se ha deslizado desde la discusión por implementar o no un pago, hacia la cuantía del monto, sea alta o baja. Diversos constitucionalistas han coincidido en que la fijación de la dieta parlamentaria ha sido un tema recurrente a lo largo de nuestra historia republicana, es decir, siempre ha sido una disyuntiva y “es uno de los problemas constitucionales más antiguos”.
Orígenes y Evolución de la Dieta Parlamentaria
En rigor, hasta 1925 los congresistas no recibían pago alguno por su labor. La primera vez que la idea se escribió en un documento fue en el Reglamento para el Gobierno Provisorio de 1814, redactado por la Junta de Gobierno patriota ante el avance de la guerra por la Independencia en los campos chilenos. En este -además de crear la figura del Director Supremo- se mencionaba la gratuidad de la función pública (“su servicio será sin más sueldo que la gratitud de la patria”). Luego, en el período de la Patria Nueva, la Constitución de 1818 establecía un pago de dos mil pesos para los cinco vocales que integraban el Senado, quienes eso sí, eran elegidos por el Director Supremo. La idea no pasó más allá del gobierno de O’Higgins.
Años después, una casualidad sentó el primer antecedente de una dieta. En 1823, el diputado por Curicó, Diego Donoso, se vio en un apuro. El Congreso Constituyente, que trabajaba en la redacción de la carta fundamental, excedió el plazo que tenía estipulado para acabar su tarea. Ello obligó a los representantes de provincias a quedarse en la capital por más tiempo del esperado, impidiéndoles reasumir las actividades que les proporcionaban sustento económico. Escaso de recursos y desesperado por regresar a casa, Donoso escribió una carta al Congreso en que solicitaba ayuda, pues de lo contrario debería renunciar al cargo. Tras alguna discusión, se autorizó el pago de dos pesos diarios. Es decir, más que una dieta, entonces operó como una indemnización para sufragar costos.
De este modo, un año después se fijó un pago de cuatro pesos diarios para todos aquellos congresistas que no residieran en la capital. Incluso, años después, se estableció un sistema de “reemplazos”; junto con elegir a los congresistas, se votaba por los “suplentes”, quienes asistían a las sesiones en caso de que el titular no pudiera o se viera imposibilitado de continuar en el puesto por algún contratiempo, como el de Donoso. Algunos personajes públicos como Benjamín Vicuña Mackenna o Manuel Montt, fueron “suplentes”, en su momento.
La constitución de 1833 no estableció remuneraciones o un mecanismo para fijar un salario, e incluso ésta exigía una renta para acceder al cargo (500 pesos para diputados, dos mil para senadores). De todas formas, según detalla el jurista Enrique Navarro en su estudio Prácticas extraconstitucionales de fin de siglo, en todos los presupuestos posteriores se establecieron viáticos para cubrir gastos de transportes. Más tarde, en 1888, fue una reforma constitucional la que estableció la gratuidad de la función parlamentaria.
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Pero entrado el siglo XX, con los acuciantes problemas de pobreza, acceso a vivienda y ausencia de un cuerpo consolidado de leyes sociales, en los salones de clubes y partidos -en especial entre los representantes de provincias-, empezó a ganar apoyo la idea de remunerar el trabajo parlamentario. Pero consolidarlo no será fácil. “En una época de grandes contrastes sociales y pobreza masiva, solo los más adinerados podían servir labores parlamentarias de manera gratuita -explica el historiador Julio Pinto Vallejos-. El resto de la población debía obtener una remuneración para vivir. En ese contexto, la idea de establecer una dieta parlamentaria obedeció, aunque hoy suene extraño, a un gesto democrático: permitir a personas que no podían vivir ‘de sus rentas’ acceder al Congreso”.
Para 1924, la idea de establecer una dieta se instaló en el debate. Según detalla en sus memorias el entonces Presidente, Arturo Alessandri Palma, se trataba de una iniciativa que “figuró entre las reformas constitucionales convenidas y unánimemente aceptadas”. Sin embargo, como detalla Navarro Beltrán, fue resistida por la opinión pública y los militares. Por ello no fue casual que estos asistieran al Congreso durante su discusión.
El "Ruido de Sables" y la Crisis Política de 1924
Apenas se inició la sesión nocturna del Senado, la tarde del 3 de septiembre de 1924, ocurrió lo impensado. Un centenar de oficiales del Ejército, vestidos de uniforme, se instaló en las tribunas del salón la Calle Compañía, ante la sorpresa de los encopetados congresistas. El día antes, la corporación había despachado el segundo trámite legislativo para una ley que había provocado la férrea resistencia de la oficialidad y parte de la elite política: un proyecto de dieta parlamentaria.
Como lo establecía la Constitución de 1833, los uniformados eran un cuerpo esencialmente obediente y no deliberante. Por ello, esa tarde de septiembre en el Congreso, el ministro de Guerra, Gaspar Mora, conminó a los oficiales presentes a retirarse. Los militares se levantaron e hicieron sonar ruidosamente sus sables, anécdota que daría nombre al episodio. Se reunirán con Mora horas más tarde en el Club Militar.
“Al momento de realizarse el ‘ruido de sables’, los funcionarios públicos, y entre ellos los militares, llevaban meses de sueldos atrasados e impagos, por las estrecheces presupuestarias del fisco -explica Julio Pinto-. Y que en ese preciso contexto los parlamentarios se planteasen otorgarse una remuneración, después de haber obstaculizado por años la aprobación de leyes sociales, pareció un gesto muy poco empático con las estrecheces que sufría el común de los empleados públicos y de las personas pobres en general”.
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Al día siguiente, el incidente figuró en las portadas de la prensa. Alessandri, alarmado, convocó a una reunión de emergencia al gabinete en La Moneda, en que se discutió sancionar a los oficiales. Pero finalmente lo convencieron que no lo hiciera, ya que Mora le aseguró que el movimiento no era contra él, sino contra el Congreso.
Reunidos en comité, los militares concurrieron a palacio para solicitar una audiencia con el Presidente. Allí, en el Salón de Honor, expusieron sus demandas. Le pidieron la aprobación de un paquete de leyes sociales que dormía en los salones del Legislativo, entre las que se encontraba el impuesto a la renta, la Ley de empleados particulares, la mejora de los salarios en el Ejército y, por supuesto, el veto a la Dieta Parlamentaria. Alessandri intentando controlar su volcánico temperamento, apenas podía creerlo.
Con la presión pendiendo sobre ellos, el Congreso aprobó un paquete de medidas sociales en una sola jornada, el 8 de septiembre. Entre los proyectos incluidos en la tabla, no estaba la Dieta.
Todo el embrollo desembocó en una crisis que acabó con la salida temporal del poder de Alessandri Palma, a quien el Congreso autorizó para ausentarse del país por seis meses. Pero finalmente en la Constitución de 1925, promulgada al regreso del “León” a La Moneda, un artículo transitorio estableció que la dieta sería materia de una ley, pero en este se fijó un monto inicial de dos mil pesos.
No obstante, como ocurrió en nuestro días, ese salario de dos mil pesos generó algo de polémica. “Se consideraba excesivo e inoportuno teniendo en cuenta el mal estado de las arcas fiscales -afirman Alfredo Joignant y María Cosette Godoy en su artículo La república virtuosa. Honor, desinterés y vocación en los debates parlamentarios sobre las dietas y los fueros en Chile-. Se alegaba la existencia de sueldos impagos a numerosos empleados públicos; los bajos sueldos de las policías; la cuantía del déficit fiscal; las deudas pendientes con una serie de proveedores y acreedores del Fisco, así como la depreciación de la moneda nacional”.
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Finalmente, agrega Navarro, “leyes posteriores aumentaron su monto e igualmente los gastos de representación y de secretaría, esto último de manera inconstitucional según lo hicieron presente diversos constitucionalistas de la época”.
El Camino de las Asignaciones Parlamentarias
La remuneración a los congresistas, tal como se conoce hasta hoy, fue materia de discusión en las sesiones de la llamada Comisión Ortúzar, que preparó el anteproyecto de la Constitución de 1980. Según detalla Enrique Navarro Beltrán, en principio la idea fue que los senadores y diputados “percibirían una dieta equivalente a la remuneración de un Ministro de la Corte Suprema, más una asignación para gastos de representación ascendente al 50% de la misma”.
Sin embargo, en el Consejo de Estado la propuesta de modificó. Allí se estableció que “en atención a la naturaleza de los cargos de parlamentarios” la dieta debía ser equivalente “a la remuneración de un Ministro de Estado”, tal como figura en el artículo 62 de la carta fundamental.
Pero en esta suma, hay un detalle. Como asegura el jurista Alejandro Silva Bascuñán en su Tratado de Derecho Constitucional, la dieta debe incluir “además de la remuneración, viáticos para alojamiento y alimentación, para movilización y secretarías distritales”. Estas son las llamadas asignaciones, en que se cuentan “honorarios y sueldos de asesores del parlamentario, arriendos de inmuebles, costos de llamados telefónicos”.
¿Quién determina los montos de las asignaciones? es el Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias. Se trata de un organismo, incorporado en 2009 a la legislación, cuyos miembros son elegidos, a partir de una propuesta entregada por una comisión bicameral, por los tres quintos de los senadores y diputados en ejercicio.
El consejo lo integran: un exconsejero del Banco Central; un exdecano de una facultad de Administración, de Economía o de Derecho de cualquier Universidad reconocida oficialmente por el Estado; un exsenador y un exdiputado que se hayan desempeñado en el cargo por al menos ocho años; además de un ex Ministro de Hacienda, o de Economía, o en su defecto, un ex Director de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.
Esta instancia es la que determina “con cargo al presupuesto del Congreso Nacional y conforme a los principios que rigen la actividad parlamentaria, el monto, el destino, la reajustabilidad y los criterios de uso de los fondos públicos destinados por cada Cámara a financiar el ejercicio de la función parlamentaria”, según reza el artículo 66 de la Ley 20.447 que modificó la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
La justificación para crear el organismo, según figura en el informe Dieta y Asignación Parlamentaria en Chile: Breve historia y marco jurídico, de la Biblioteca del Congreso, es que este “debe dar respuesta a una opinión pública que demanda más información, que requiere que el desempeño parlamentario sea más transparente y controlable, y que deben adecuarse y mejorarse los procedimientos administrativos”.
Sin embargo, este también genera algunas dudas, en relación a la efectiva fiscalización de los montos. “Si bien se han implementado iniciativas para mejorar la transparencia y fiscalización, a través de la creación del Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias como el Comité de Auditoría Parlamentaria, es cuestionable que la designación de los miembros de dichas instancias se encuentre a cargo del mismo Congreso”, explica la politóloga María Cosette Godoy, Magíster en Ciencia Política de la Universidad de Chile.
No es una observación baladí. La discusión actual que derivó en la rebaja, se desarrolla en un marco de creciente desconfianza de la ciudadanía hacia las instituciones políticas. Según la encuesta CEP publicada en enero de este año, a tres meses del estallido social, la confianza de las personas en los partidos políticos se ubicó apenas en un 2%, mientras que el Congreso solo tuvo un 3%.
Por ello es que la discusión de la dieta, en tiempos de crisis sociales, no es del todo extraña. Para Julio Pinto, en la actualidad hay ciertos puntos en común con lo ocurrido en 1924: “Podría establecerse una analogía en términos del desprestigio que en uno y otro momento rodeó a la ‘clase política’, y en la desligitimación de una institucionalidad que no responde ni soluciona los problemas cotidianos de las mayorías. Entonces como ahora, la brecha entre la clase política y la sociedad civil se manifestaba con mucha fuerza, y la percepción de que ‘los políticos’ defendían sus propios intereses por sobre los de sus representados alimentó muchos descontentos”.
Para Joignant y Godoy, “las coyunturas de crisis pueden ser oportunidades para la implementación de reformas socialmente difíciles. Fue precisamente lo que sucedió con la dieta, puesto que ésta es reconocida por la Constitución de 1925, dejándole a la ley la fijación de su monto”.
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¿Dietas Altas o Bajas? El Debate Actual
El pasado 13 de mayo, en medio del trámite legislativo del proyecto de ley que rebaja la dieta parlamentaria, un informe preparado por la Biblioteca del Congreso señaló que el sueldo de los parlamentarios chilenos (US$23.186) es el más alto de los países de la OCDE y equivale además a 38 sueldos mínimos.
En rigor el dato no es nuevo, pero sí deja entrever los alcances de una discusión instalada respecto a la cuantía del monto. “Es una cifra que ha sido destacada en varios estudios como aquellos realizados por Clapes UC y por la propia Biblioteca del Congreso”, señala María Cosette Godoy.
Si bien, en la promulgación de la Ley, el Presidente Piñera aseguró que se trataba de una medida “urgente y necesaria”, que “fortalece la verdadera vocación de servicio público y la austeridad con que deben actuar siempre los servidores públicos”, hay argumentos que permiten entrar en otras hendiduras.
Para el abogado constitucionalista y académico de la PUC, Arturo Fermandois, “el tema hay que enfrentarlo con serenidad y mirada institucional de largo plazo, evitando precipitaciones, por mucho respaldo ciudadano que tenga hoy tal o cual medida de rebaja de dietas”. Por ello, destaca como un principio a considerar “que las dietas guarden proporción con las demás rentas públicas, con los niveles de exigencia y responsabilidad que el Estado pide al trabajo legislativo. Que sean consistentes con parámetros nacionales e internacionales para cargos análogos o analogables, y sabemos que en este sentido hay preocupación transversal por el monto de las actuales dietas, su comparación con países OCDE, etc”.
En países OCDE como Italia o Estados Unidos, el sueldo parlamentario está en un estándar alto (US$15.110 y US$14.500 respectivamente). Entre las ventajas de mantener la dieta en ese lado de la escala está el hecho de que “fomenta la profesionalización de la actividad parlamentaria ya que permite que esta sea ejercida de manera exclusiva y a tiempo completo, evitando que los parlamentarios ejerzan actividades complementarias para mejorar sus salarios”, explica Cosette Godoy
Sin embargo, acota: “En todo caso, no solamente la dieta parlamentaria contribuye a la profesionalización de la actividad parlamentaria. La posibilidad de reelección de los parlamentarios permite la adquisición de un savoir-faire (expertise) y fomenta la especialización del trabajo legislativo”.
Por cierto, otra ventaja de los sueldos altos, afir...
Otros Aspectos Relevantes
El fuero parlamentario, que es un beneficio de índole puramente procesal que permite que un Diputado o Senador, desde el día de su elección, designación o incorporación, no pueda ser procesado o privado instantáneamente de su libertad, sin que antes exista un pronunciamiento de la Corte de Apelaciones respectiva, a menos que se trate de un delito flagrante. Si un parlamentario es desaforado queda suspendido de su cargo y sujeto al juez competente como cualquier otro ciudadano.
La dieta parlamentaria: constituye la remuneración que los Senadores y Diputado perciben mensualmente, que es equivalente al sueldo de un Ministro de Estado, incluidas todas las asignaciones que a éstos corresponden. Los parlamentarios pueden asumir tales empleos solo transcurridos seis meses desde el término de su mandato.
La cesación del cargo de parlamentario se encuentran regulada en el artículo 60 de la Constitución Política. Las causas por las que un congresista puede cesar en su cargo son numerosas. La Constitución establece que las vacantes (por muerte, incapacidad o inhabilidad) de diputados o senadores elegidos por votación directa se llenan con una persona designada por el partido político al que pertenecía el parlamentario que cesó en el cargo. Si el diputado o senador que provocó la vacante tiene la calidad de independiente, no será reemplazado, a menos que haya postulado al parlamento integrando una lista en conjunto con un partido político. En tal caso el parlamentario independiente debe designar, en su declaración de candidatura, un partido de la lista para que elija a su eventual reemplazante.
Los primeros cargos honoríficos, la búsqueda de una sede parlamentaria propia, así como la fijación de una dieta parlamentaria recién en las primeras décadas del siglo XX, revelan el largo recorrido de la República para el financiamiento de su sistema democrático.
Luis Cordero, Profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile e investigador senior del Centro de Regulación y Competencia (RegCom) afirmó que es “una materia que lleva casi un siglo sin resolver. Bajo la Constitución de 1925 la regulación de la dieta se limitó a una ley, que por largo tiempo no existió, lo que hubo fue una disposición transitoria y el gobierno de Frei Montalva tuvo una ácida disputa con el Congreso”.
En tanto, la Constitución de 1980 estableció la regla de homologación que a juicio “provoca varias distorsiones, como por ejemplo: asimila labores que no son equivalentes y al fijar la renta del ministro, el parlamentario termina fijando su propia dieta”.
Desde otro ángulo histórico, el director del Departamento de Derecho Público de la Universidad Católica, Sebastián Soto, defendió la regla de homologación de la Constitución del 80 “porque tiene virtudes, pues evita que los parlamentarios se fijen sus rentas y defectos como cierta ambigüedad en el tratamiento de asignaciones”.
No obstante, recalcó que “la doctrina ha dicho que la dieta cumple una función democratizadora y como antecedente esta misma Comisión de Constitución de 1948 señaló que la dieta tiende a procurar una situación económica que le permite al legislador su independencia”.
Por su parte, Carlos Carmona, abogado de la Universidad de Chile y especialista en derecho público explicó que “es complejo para el Congreso tomar una decisión sobre sus propias rentas”. “En la historia lo ha hecho pocas veces. De hecho, la Constitución de 1833, no tenía regla y cuando la estableció en 1892 fue para declarar la gratuidad del cargo parlamentario”.
En tanto, “la Constitución del 25, a pesar de establecer que era materia de ley, los parlamentarios obviaron el problema de una futura norma legal y fijaron en la propia Constitución una norma transitoria con un monto de renta.
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